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By Ferramentas Blog

18/10/2009

Indicadores sociais e as políticas públicas no Brasil

Por Paulo de Martino Jannuzzi


O aparecimento e o desenvolvimento dos indicadores sociais estão intrinsicamente ligados à consolidação das atividades de planejamento do setor público ao longo do século XX. Embora seja possível citar algumas contribuições importantes para a construção de um marco conceitual sobre os indicadores sociais nos anos 20 e 30, o desenvolvimento da área é recente, tendo ganhado corpo científico em meados dos anos 60 no bojo das tentativas de organização de sistemas mais abrangentes de acompanhamento das transformações sociais e aferição do impacto das políticas sociais nas sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas.

Nesse período começaram a se avolumar evidências do descompasso entre crescimento econômico e melhoria das condições sociais da população em países do Terceiro Mundo. A despeito do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), persistiam altos os níveis de pobreza e acentuavam-se as desigualdades sociais em vários países. Crescimento econômico não era, pois, condição suficiente para garantir o desenvolvimento social. O indicador PIB per capita, até então usado como proxy de nível de desenvolvimento socioeconômico pelos países, mostrava-se cada vez menos apropriado como medida representativa do bem-estar social. Nos países centrais, tal medida tampouco prestava-se aos objetivos de monitoramento efetivo da mudança social em seus múltiplos aspectos e de formulação de políticas sociais de cunho redistributivo ou compensatório nas diversas áreas (Carley 1985).

Face a esse quadro, empreendeu-se um imenso esforço conceitual e metodológico para desenvolvimento de instrumentos de mensuração do bem estar e da mudança social, sob os auspícios das instituições multilaterais como OCDE, Unesco, FAO, OIT, OMS, Unicef e Divisão de Estatística das Nações Unidas. A publicação dos livros Social Indicators e Toward a Social Report, elaborados sob encomenda do governo americano em meados dos anos 60, representaram marcos importantes no processo, inaugurando o que viria se chamar de “Movimento de Indicadores Sociais” na época. Os sistemas nacionais de produção e disseminação de estatísticas públicas passaram a incorporar novas dimensões investigativas e produzir relatórios sociais de forma sistemática. Depositavam-se grandes esperanças de que, com a organização de sistemas abrangentes de indicadores sociais, os governos nacionais pudessem orientar melhor suas ações, proporcionando níveis crescentes de bem estar social, redistribuindo melhor as riquezas geradas e superando as iniqüidades do desenvolvimento econômico acelerado (Bauer 1966).

O otimismo exacerbado com as potencialidades do planejamento governamental acabou gerando expectativas acima do que era passível de realização em curto e médio prazo, sobretudo no contexto de crise fiscal do Estado a partir dos anos 70. Os insucessos, sucessos parciais e excessos do planejamento tecnocrático no período acabaram criando um grande ceticismo com relação às atividades de planejamento público e, portanto, com relação à finalidade e utilidade dos sistemas de indicadores sociais.

Esse descrédito durou pouco, já que em meados da década de 80, com aprimoramento das novas experiências de formulação e implementação de políticas públicas – planejamento local, planejamento participativo - a pertinência instrumental dos indicadores sociais acabou sendo restabelecida. Universidades, sindicatos, centros de pesquisa e as agências vinculadas ao sistema de planejamento público - cada um ao seu tempo e modo - passaram a desenvolver esforços para aprimoramento conceitual e metodológico de instrumentos mais específicos de quantificação e qualificação das condições de vida, da pobreza estrutural e outras dimensões da realidade social, dando origem aos sistemas de indicadores sociais, isto é, a conjunto de indicadores sociais referidos a uma temática social específica, para análise e acompanhamento de políticas ou da mudança social.

Mais recentemente, as informações sociais e demográficas para fins de formulação de políticas públicas municipais vêm apresentando uma demanda crescente no Brasil, no contexto da descentralização administrativa e tributária em favor dos municípios e da institucionalização do processo de planejamento público em âmbito local pela Constituição de 1988. Diversos municípios de médio e grande porte passaram a demandar com maior freqüência uma série de indicadores sociodemográficos às agências estatísticas, empresas de consultoria e outras instituições ligadas ao planejamento público, com o objetivo de subsidiar a elaboração de planos diretores de desenvolvimento urbano, de planos plurianuais de investimentos, para permitir a avaliação dos impactos ambientais decorrentes da implantação de grandes projetos, para justificar o repasse de verbas federais para implementação de programas sociais ou ainda pela necessidade de disponibilizar equipamentos ou serviços sociais para públicos específicos, por exigência legal (para portadores de deficiência, por exemplo) ou por pressão política da sociedade local (melhoria dos serviços de transporte urbano, por exemplo).

Diferentemente de outros países latino-americanos, no Brasil, as estatísticas sociais, econômicas e demográficas usadas para construção dos indicadores são produzidas, compiladas e disseminadas por diferentes agências, situadas em âmbito federal ou estadual. Através de uma rede capilarizada pelo território nacional, com delegacias estaduais e agências municipais, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) cumpre seu papel de agente coordenador do Sistema de Produção e Disseminação de Estatísticas Públicas, como produtor de dados primários, compilador de informação proveniente de ministérios e como agente disseminador de estatísticas. As agências estaduais de estatística também compilam uma ampla variedade de dados administrativos produzidos pelas secretarias de Estado e, em alguns casos, também produzem dados primários provenientes de pesquisas amostrais. Alguns ministérios e secretarias estaduais também têm órgãos encarregados da produção ou organização de seus dados administrativos. Assim, IBGE, agências estaduais de estatística e ministérios/secretarias integram, pois, o Sistema de Produção e Disseminação de Estatísticas Públicas no Brasil.

Pela abrangência temática e possibilidades de desagregação espacial, a principal fonte de informação para construção de indicadores municipais no país é o censo demográfico, realizado a cada dez anos (Hakkert 1996). A finalidade original dos censos demográficos nos séculos passados era o de contabilizar o tamanho da população de um país e suas regiões para fins militares e fiscais. Modernamente, além de quantificar a demanda potencial de bens e serviços públicos e privados, os censos se prestam ao levantamento de uma gama variada de informações. No censo 2000 foram levantados mais de 65 quesitos de informações nos boletins da amostra, versando sobre diversos temas: características demográficas da população (sexo, idade, migração, nupcialidade, fecundidade, mortalidade), características sócio-econômicas (rendimento, posse de bens de consumo, situação de trabalho, ocupação, escolaridade, etc) e características dos domicílios particulares (composição material, número de cômodos, dormitórios, banheiros, formas de ligação de água e esgoto, etc).

Além dos censos demográficos, há as contagens de população realizadas em meados do período intercensitário. Esse tipo de censo serve para atualizar os quantitativos populacionais municipais e melhorar a precisão das estimativas das projeções demográficas para o resto do período intercensitário, podendo coletar um ou outro aspecto da realidade social. O tamanho populacional cumpre uma função normativa importante no sistema político-legal brasileiro, como na definição de vagas no sistema de representação política e na repartição dos recursos públicos arrecadados, especialmente no nível municipal. Daí a importância dessa fonte de dados. O primeiro levantamento desta natureza foi realizado em 1996. Na ocasião levantou-se as informações demográficas básicas (sexo, idade, status migratório), condição de freqüência ou não à escola e escolaridade alcançada.

Principais Fontes de Indicadores Sociais:


Instituição - IBGE - Ministério do Trabalho - Ministério da Educação - Ministério da saude

Fonte : Jannuzzi (2001)

Além dos censos, há outras pesquisas institucionais do IBGE e registros administrativos dos ministérios – da Saúde, da Educação e Trabalho - que podem ser também bastante úteis na construção de indicadores sociais, como as fontes apresentadas no Quadro 1. Vale observar que, enquanto os censos demográficos permitem construir indicadores do tipo produto, os indicadores elaborados a partir das fontes alternativas são, em geral, do tipo insumo ou processo. Contudo, ainda que com essas limitações e ainda que existam problemas com relação à cobertura populacional ou espacial de algumas dessas fontes ou mesmo dúvidas com relação à confiabilidade das informações coletadas, não há no país muitas outras alternativas para dispor de informação estatística mais atualizada no período inter-censitário em âmbito municipal. Em nível estadual, no entanto, é possível atualizar-se o quadro socioeconômico e demográfico através das edições anuais da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios.

A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, válidos e confiáveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulação e implementação de políticas públicas, na medida que permite, em tese, diagnósticos sociais, monitoramento de ações e avaliações de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados. Sob esta ótica, as perspectivas são boas para o Brasil. Só falta combinar como nossos dirigentes !!!!

Paulo de Martino Jannuzzi é professor da Escola Nacional de Ciências Estatísticas do IBGE e do Curso de Especialização em Gestão Pública da PUC-Campinas.

 

Bibliografia

BAUER, Raymond. Social Indicators. Cambridge: MIT Press, 1967.
CARLEY, Michael. Indicadores sociais: teoria e prática. Rio de Janeiro, Zahar, 1985.
HAKKERT, Ralph. Fontes de dados demográficos. Belo Horizonte, ABEP, 1996.
JANNUZZI,P.M. Indicadores Sociais no Brasil: conceitos, medidas e aplicações. Campinas: Allínea/PUC-Campinas, 2004 (3ª. ed.)



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